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2018年中国银行业监管体制及政策
发布时间:2018-10-30 16:14
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           参考观研天下发布《2019年中国行业分析报告-行业运营态势与发展潜力评估

          (一)主要监管机构及职责

         1、全国性监管机构

          (1)中国银监会

          中国银监会是国内银行业主要监管机构,负责对在国内设立的银行业金融机构实行监督和管理,包括在中国境内设立的银行业金融机构(包括商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、其他吸收公众存款的金融机构及政策性银行,以及受其监管的非银行金融机构,如资产管理公司、信托公司、财务公司和金融租赁公司)和国外金融机构在中国境内设立的分支机构或办事机构。

          根据《银行业监督管理法》及相关法规,中国银监会的主要职责包括:制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则;审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围;对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理;制定银行业金融机构的审慎经营规则;对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管,建立银行业金融机构监督管理信息系统,分析、评价银行业金融机构的风险状况;对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查,制定现场检查程序,规范现场检查行为;对银行业金融机构实行并表监督管理;会同有关部门建立银行业突发事件处置制度,制定银行业突发事件处置预案,明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序,及时、有效地处置银行业突发事件;负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表等。

          中国银监会及其派出机构,通过现场检查和非现场监管方式,对银行业金融机构及其分支机构的业务活动进行监管。如果银行业金融机构及其分支机构违反相关法律法规,中国银监会有权采取纠正和惩罚措施,其中包括罚款、责令暂停部分业务、停止批准开办新业务、限制分配红利和其他收入及资产转让,以及停止批准增设分支机构等。银行业金融机构已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人和其他客户合法权益的,中国银监会可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组,接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

          中国银监会的处罚措施包括:中国银监会有权对银行业金融机构的违法违规行为进行纠正和处罚,包括责令暂停部分业务、停止批准开办新业务;限制分配红利和其他收入;限制资产转让;责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;责令调整董事、高管人员或者限制其权利;停止批准增设分支机构等。

          (2)中国人民银行

           中国人民银行是中国的中央银行,负责制订和实施货币政策和维持金融市场稳定。根据《中国人民银行法》及相关法规,中国人民银行的职责包括:发布与履行其职责有关的命令和规章;依法制定和执行货币政策;发行人民币,管理人民币流通;监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场;实施外汇管理,监督管理银行间外汇市场;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;经理国库;维护支付、清算系统的正常运行;指导、部署金融业反洗钱工作,负责反洗钱的资金监测;负责金融业的统计、调查、分析和预测;作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动;国务院规定的其他职责。

          2、 地方金融国资监管机构

          地方金融国资监管机构主要包括地方国资委和地方财政局,其通过多种方式代表地方政府履行出资人职责,如地方国资委直接代表政府行使出资人权利、由政府控股的企业行使出资人权利等。

          3、 其他监管机构

          根据不同的业务和运营情况,中国的商业银行还受其他监管机构的监管,主要包括国家外汇管理局、中国证监会、中国保监会等。其中:国家外汇管理局负责银行业金融机构外汇业务的资格认定与管理等;中国证监会负责银行业金融机构的基金托管和代销、证券发行、上市等事宜的审批以及上市银行的监管等;中国保监会负责银行业金融机构保险代理业务的审核等。

          (二)我国银行业的主要法律法规及政策

          银行业基本法律主要包括《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》及《反洗钱法》等。

          银行业规章制度主要涉及行业管理、公司治理、业务操作、风险防范和信息披露等方面:

          1、行业管理的规章制度主要有:《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》、《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《中国银监会办公厅关于规范商业银行同业业务治理的通知》、《商业银行资本管理办法(试行)》、《银行业金融机构绩效考评监管指引》《金融许可证管理办法》、《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》、《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等;

          2、公司治理的规章制度主要有:《商业银行公司治理指引》、《商业银行董事履职评价办法(试行)》、《股份制商业银行董事会尽职指引(试行)》《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等;

          3、 业务操作的规章制度主要有:《商业银行押品管理指引》《银行办理结售汇业务管理办法实施细则》、《银行办理结售汇业务管理办法》、《中国银监会关于商业银行资本工具创新的指导意见》、《银行业金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》、《商业银行金融创新指引》、《贷款通则》等;

          4、 风险防范的规章制度主要有:《P2P 网络借贷风险专项整治工作实施方案》、《中国银监会关于印发商业银行内部审计指引的通知》、《商业银行流动性风险管理办法(试行)》、《商业银行并购贷款风险管理指引》、《中国银监会关于印发商业银行内部控制指引的通知》、《金融企业准备金计提管理办法》、《商业银行表外业务风险管理指引》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行信息科技风险管理指引》、《商业银行声誉风险管理指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《贷款风险分类指引》、《商业银行合规风险管理指引》、《金融机构反洗钱规定》、《商业银行市场风险管理指引》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》等;

          5、 信息披露的规章制度主要有:《公开发行证券的公司信息披露编报规则第 26 号 —商业银行信息披露特别规定》、《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》、《商业银行信息披露办法》等。向若干特定行业和客户提供贷款及授信的相关规章主要有:《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》、《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》、《汽车贷款管理办法》、《中国银监会关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》、《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》、《关于加强 2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》、《中国银监会办公厅关于农村中小金融机构实施富民惠农金融创新工程的指导意见》、《农户贷款管理办法》、《关于支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务的补充通知》、《中国银监会关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《项目融资业务指引》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》等。(三)巴塞尔资本协议对我国银行业监管的影响巴塞尔银行监管委员会于 1988 年 7 月通过了巴塞尔协议 I,强调银行必须拥有足以覆盖其风险资产的充足的资本金,并提供了统一的计算标准。巴塞尔协议 I 将银行资本金分为核心资本和附属资本,并规定银行的核心资本充足率不能低于 4%,资本充足率不能低于 8%。20 世纪 90 年代以来,出现了一些世界著名银行倒闭或者损失严重的案例,一些国家和地区也频繁爆发金融危机,银行业越来越意识到,巴塞尔协议 I 仅仅强调信用风险是远远不够的。2004 年 6 月 26 日,巴塞尔银行监管委员会通过了巴塞尔协议 II,建立了有效资本监管的三大支柱,即最低资本要求、监管当局的监督检查和信息披露。巴塞尔协议 II 代表了商业银行风险管理的发展方向,提示了资本监管的风险敏感度和灵活性,有助于商业银行改进风险管理和推动业务创新。

          为了稳步推进中国银行业实施巴塞尔协议 II,推动商业银行增强风险管理能力,提升资本监管有效性,中国银监会于 2007 年 2 月 28 日颁布实施了《中国银行业实施新资本协议指导意见》(银监发[2007]24 号)。该意见认为,鉴于短期内中国银行业尚不具备全面实施巴塞尔协议 II 的条件,中国银监会及其派出机构遵循“分类实施、分层推进、分步达标”的原则稳步推进实施巴塞尔协议 II。中国银监会及其派出机构将我国商业银行分为“新资本协议银行”和“其他商业银行”两类,并实施不同的资本监管制度。该意见规定新资本协议银行应当自 2010 年底开始实施巴塞尔协议 II,其他商业银行可以自 2011 年后提出实施巴塞尔协议 II 的申请。

          为了避免国际金融危机重演,2010 年 9 月 12 日,巴塞尔银行监管委员会通过了巴塞尔协议 III,强调提高商业银行监管要求,增强抵御金融风险的能力。同时,巴塞尔协议 III 确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管模式,并建立了全球统一的流动性监管量化标准。为了推动中国银行业实施巴塞尔协议 III,增强中国银行业的稳健性和国际竞争力,中国银监会在 2011 年 5 月 3 日颁布实施了《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》(银监发[2011]44 号)。该意见立足中国银行业实际情况,借鉴巴塞尔协议 III 的有关要求,进一步提高了我国银行业稳健标准,并构建了一套维护我国银行业长期稳健运行的审慎监管制度安排。2012 年 6 月 7 日,中国银监会颁布了《商业银行资本管理办法(试行)》并于 2013 年 1 月 1 日起实施。该办法坚持了国际标准与中国国情相结合、巴塞尔协议 II 和巴塞尔协议 III 统筹推进以及宏观审慎监管和微观审慎监管有机统一的总体思路,旨在提升商业银行风险管控能力,引导商业银行转变发展方式,及促进商业银行支持实体经济发展。

          巴塞尔协议 II 与巴塞尔协议 III 的实施将对我国的商业银行经营管理产生积极深远的影响。一是推动商业银行加强风险管理基础设施建设,支持复杂的风险计量和管理流程,促进风险计量技术的持续优化以及风险计量结果的深入运用。二是促使商业银行改进风险评估和计量技术。三是增强商业银行风险治理的有效性,进一步改善风险管理的组织框架、风险管理政策和流程。

          (四)宏观审慎评估体系的实施

          2016 年开始,中国人民银行将 2011 年以来实施的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制调整为宏观审慎评估体系,以全面有效地管理金融部门多元复杂的资产端,加强货币政策的逆周期调整作用,进一步完善宏观审慎政策框架,防范系统性风险,保障金融体系的稳定性。从金融稳定的角度出发,将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为更为全面的宏观审慎评估体系是重大的金融稳定举措,适应了我国金融体系资产端多元变化的新形势。在这个政策实施的过程中,银行业机构的发展理念、业务模式、风险管理等诸多方面将面临着较大的转型调整压力。
宏观审慎评估体系是一套更为全面、更具针对性的金融稳定政策框架,反映了监管机构对于金融体系资产配置和风险管控的能动应对。相对于差别准备金动态调整和合意贷款管理机制而言,其核心举措有四个重大的变化:

          第一,从狭义信贷管理到广义信贷管理。中国人民银行将此前狭义信贷的管理转为广义信贷的管理,将债券投资、股权及其他投资、买入返售、存放非存款类金融机构款项等新型资产端组成部分悉数纳入到管理体系之中。

         第二,强化资本充足率标准。宏观审慎评估体系一共 7 类指标,分别是资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等,其中资本充足率是核心指标,一旦资本充足率不达标,该机构宏观审慎评估就不合格,资本充足率指标具有“一票否决”的性质。

          第三,从时点管理到日常管理。中国人民银行不再设立信贷额度,根据需求进行调整,按照季度进行事后评估,但同时按月进行事中监测和引导。第四,从存贷款基准利率定价到市场化利率定价。中国人民银行要求金融机构要提高自主定价能力和风险管理水平,约束非理性定价行为,防范其潜在的系统风险。

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